jew7lgutju的部落格

公共建設多屬金額龐大的中長期貸款，新南向國家政治風險較高，權利意識抬頭，不確定性較大。　行政院經貿談判辦公室推出「擴大參與海外公共工程商機推動計畫」，亦即台灣版「政府開發援助」（ODA）計畫，初期將以爭取35億美元之海外公共工程商機為目標，提供資金融通；行政院亦將編列新臺幣30億元，支應利息差額等相關費用，第一年將先編列15億元，其中外交部5億元、經濟部10億元。

　依據說帖及相關報導，其大致作法為：(1)建立政府主導的海外公共工程延攬機制，替業者整合資源、尋求商機、去除障礙、改善環境；以及(2)銀行融資給新南向國家採購機關或單位，由經濟部提供利息補貼，外國政府保證、台灣廠商參與海外工程建設。為降低風險，將以債信良好的國家作為承作對象；案源產生後將進行政策評估及專業評估；乘作行庫與該國政府簽約時，要求業主國工程主管機關及外匯主管機關出具保證、銀行也會利用其他避險工具移轉風險。這樣的做法產生許多疑義。

　其一、疊床架屋，浪費公帑。ODA早已開始進行，主要由外交部委託國合會辦理，2010年6月「國際合作發展法」公布施行，為我援外工作建立法源依據，其內容即包含呼應聯合國千禧年發展目標及建置ODA統計資料庫等。根據外交部國際合作及經濟事務司報告，2016年符合OECD定義的ODA經費約3.30億美元(約新臺幣105.5億元)，援助類型逾半數為協助友邦及友好國家社會發展的基礎建設，其次為農漁林業的基礎建設。各項援外計畫中，重點項目計有教育及獎學金、農漁林、市政建設、健康醫療、經濟基礎建設、資助民間組織進行人道援助等。總統府發言人徐國勇說ODA不是外交援助，顯然搞不清楚狀況。

　另外，海外公共工程延攬機制本由行政院工程會主導，「拓點補助計畫」近期工作重點包含協助工程產業拓展新南向市場，據報導，今年度編列約新台幣1540萬元辦理補助作業，截至6月底已新設4處海外據點，得標12件標案，得標金額約2.4億元。經貿談判辦公室此時再提出建立政府主導的海外公共工程延攬機制，恐怕疊床架屋，浪費公帑。

　其二、變相膨脹外交預算，擴大對外貸款利息差額補貼。對外貸款利息差額補貼本屬外交部預算，即所謂政策性貸款，早已行之有年，據葛傳宇（2003）「外交部應友邦或友好國家的請求及我基於政策上之考量，透過台灣的銀行核貸對方政府或其指定機關。對方則依簽約優惠利率付息，外交部僅負擔台灣的銀行貸放資金成本（LIBOR加手續費）扣除借款國負擔優惠利率之差額。…表面看起來台灣政府只負擔補貼利息差額新台幣十四億餘元，實際上是變相膨脹援外經費，而且膨脹幅度可能是補貼利息的十數倍」其中更有10億元編入經濟部之下，除了變相膨脹外交預算，也有規避審查之嫌。

　其三、還款意願低落，違約風險大。國際借貸缺乏強制還款機制，理論上還款意願依據出借國(或機構)對借款國(或機構)造成多少傷害而定，有效手段有：未來不再借款(Jaffee and Russell, 1976； Eaton and Gersovitz, 1981; Allen, 1983; Eaton, Gersovitz, and Stiglitz, 1986; Epstein and Ginitis, 1989)、禁運(Kraft, 1984; Krugman, 1985; Bulow and Rogoff, 1989)、出兵(Feder and Just, 1984)等，還可以透過其他國際政治運作解決，不過以過往金錢外交失敗的經驗，台灣在這方面空間不大，但因為簽約時信用保證人為外交部，損失由國庫買單，銀行沒有損失，未來政府若僅作為貸款補貼者，勢必大幅增加商業銀行呆帳風險。

　當然，若借款國提供債務擔保，並以永續發展為目標，通常有足夠還款意願，但也傾向控制外債額度，因為貸款多以美金計價，當美元升值、又無足夠外匯存底，將引起債務危機、主權評等降級；在中央政府簽約貸款、地方政府進行建設的案例中，仍有地方吏治不佳，工程執行率低落的狀況，據越南媒體報導，很多地方政府仍將ODA視為一種政府貸款，加上貪污嚴重，執行效率不佳。

　其四、公共建設多屬金額龐大的中長期貸款，新南向國家政治風險較高，權利意識抬頭，不確定性較大。一般而言，開發程度較低的國家在追趕式成長的過程中，需要大量公共建設，而這些國家通常貪腐指數較高，人治色彩較重，主政者更迭影響政策延續性甚劇，此次計畫初期鎖定的越南、緬甸、菲律賓，2016貪腐指數在176國排名分別113(28分)、136(33分)、101(35分)；許多國家環保、土地等權利意識抬頭，民選政府為安撫選民情緒，選擇延遲、停止或對興建中的公共工程罰款，如台塑越鋼廠、印尼高鐵。受限當前外交困境，政府難以對借款國政治風險有效評估、管理和處置，商業銀行將面臨比日、韓、陸同業更大的風險。

　其五、東南亞國家長期接受外援，日、韓、陸深耕已久，台商競爭力堪慮。日本從1970年代開始，透過亞洲開發銀行(ADB)、國際協力機構(JICA)積極投資東南亞，除資金援助、技術援助之外，也從人才培育、改善投資環境等多方面協助東南亞國家發展，於投資之前會作充足的前期研究。南韓在1987年設立對外經濟合作基金(EDCF)、1991年設立南韓國際合作團(KOICA)，透過ODA進行有償及無償援助計畫，配合國家利益，以亞洲為主進行開發援助，有償援助作法上類似日本，由政府帶頭研判是否具比較利益、談判改善投資環境、提供限制本國廠商投標的援助貸款，廠商透過標案進入借款國市場。中國大陸則提出一帶一路、亞投行等經濟戰略布局，積極投入東南亞重大建設，並提供低利貸款給業主國。台灣工程團隊在技術、價格、品牌印象上恐不具太多競爭優勢，需要政府提供更多奧援。

　綜上，此次「擴大參與海外公共工程商機推動計畫」提出的ODA模式成功與否，端賴政府協商能力而定，政府應盡速公布計畫詳情，以供全民檢視，調整闕漏，包含由何機構主導、如何進行前期評估與協商、商業銀行放款對象是業者還是政府、如何確保契約效力、是否由我方或對方政府出具擔保、違約風險由誰承擔、會不會強碰一帶一路等，完整的規畫應為前期研究的第一步，連計畫內容都未臻完備，官員對計畫還一知半解，即大舉編列預算、開記者會，恐非納稅人所樂見。